Quelques particularités de l’archéologie préventive en Région Bruxelles-Capitale au regard du fonctionnement français

L’intérêt de réaliser un stage au sein du service archéologique de la Région Bruxelles-Capitale était de pouvoir observer un fonctionnement à la fois très semblable à celui que l’on connaît en France mais qui présente, malgré tout, quelques différences qui permettent d’interroger l’efficacité du système français. Parmi ces particularités, on trouve notamment le choix du gouvernement de la Région Bruxelles-Capitale d’assumer le coût de l’archéologie préventive plutôt que de le faire porter sur les aménageurs comme l’a décidé le législateur français. Nous avons ainsi souhaité aller voir comment cela fonctionnait et quelles conséquences cela pouvait avoir, en comparaison avec ce que nous connaissons en France.

Présentation de la Région Bruxelles-Capitale : une échelle d’intervention peu comparable à la France

Indépendante depuis 1830, la Belgique est un état fédéral composé de trois régions, la Région wallonne, la Région flamande et la Région Bruxelles-Capitale. Cette dernière a été créée par la loi du 12 janvier 1989 et regroupe dix-neuf communes dont la capitale fédérale. Avec 161,38 km² c’est la plus petite région de Belgique mais aussi la plus densément peuplée avec 1 220 007 habitants en 2019 soit 7 560 hab/km². Le meilleur point de comparaison que nous ayons trouvé en France est le département des Hauts-de-Seine, avec une superficie de 176 km² et une population de 1 609 306 habitants (chiffres Insee 2017) soit 9 144 hab/km². La comparaison s’arrête cependant là, le fonctionnement administratif d’un département français étant très différent de celui de la Région Bruxelles-capitale.

Les lois sur l’archéologie en vigueur en Région Bruxelles-Capitale

C’est seulement à partir de la création d’une cellule archéologique au sein du service des Monuments et des Sites de l’administration de l’Aménagement du territoire et du Logement à l’intérieur du ministère de la Région Bruxelles-Capitale en 1996 que l’archéologie commence à s’institutionnaliser à Bruxelles. Néanmoins, cette cellule n’aura ni mission légale précise, ni réelle visibilité, ni budget spécifique jusqu’en 2012^[1]. Désormais, la cellule archéologique dépend de la direction du Patrimoine culturel de Bruxelles Urbanisme et Patrimoine (depuis peu appelé urban.brussels). Elle regroupe une quinzaine de personnes et assure notamment des missions d’archéologie préventive, d’inventaire du patrimoine archéologique et de conservation-restauration du mobilier via son laboratoire.
L’ordonnance du 4 mars 1993 relative à la conservation du patrimoine immobilier apporte un premier levier législatif pour la protection du patrimoine archéologique de la région. Bien que ce dernier n’y soit pas explicitement cité, l’article 34 de cette ordonnance permet ainsi de décider d’une « expropriation, pour cause d’utilité publique, d’un bien relevant du patrimoine immobilier, inscrit sur la liste de sauvegarde ou classé, qui risque d’être détruit ou gravement détérioré ».
La « Charte pour la protection des sites et des découvertes archéologiques » signée le 4 septembre 2000 entre le gouvernement de la Région et un collectif d’entrepreneurs (confédération Construction Bruxelles-Capitale) tente, quant à elle, de sensibiliser les aménageurs à une prise en compte de l’archéologie en amont des procédures d’urbanisme. Ainsi son préambule se conclut-il par cette phrase : « Un des objectifs de la présente Charte est d’inciter les pouvoirs publics de la Région et les entreprises à intégrer l’idée archéologique dès l’intention de construire avec pour conséquence son impact sur les délais de construction. »
L’ordonnance du 19 février 2004 vient compléter celle de 1993 afin de permettre la prise en compte des dispositions de la convention de Malte relatives à la conservation du patrimoine archéologique. Un chapitre « Fouilles, sondages et découvertes archéologiques » est ainsi inséré dans l’ordonnance de 1993 afin de décrire notamment « Les personnes habilitées à effectuer des fouilles et sondages » (section 1), les modalités concernant « Les fouilles et sondages d’utilité publique » (section 2), « Les fouilles et sondages à l’occasion d’une demande de permis » (section 3), et « Les découvertes archéologiques » (section 4).
L’ensemble de ces dispositions est aujourd’hui réuni dans les art. 243 à 248 du CoBAT (Code bruxellois de l’aménagement du territoire). La plupart des opérations d’archéologie préventive réalisées en Région Bruxelles-Capitale correspondent à des fouilles et sondages à l’occasion d’une demande de permis. En effet, « la délivrance d’un permis d’urbanisme ou de lotir peut être subordonnée à des conditions particulières liées à la protection du patrimoine archéologique. Elle peut également être subordonnée à la condition de permettre préalablement ou concomitamment à la mise en œuvre du permis, la réalisation de fouilles ou de sondages par la Région ou la commune » (art. 245 du CoBAT).
L’arrêté du 3 juillet 2008 précise, quant à lui, les conditions et la procédure permettant de délivrer à une personne physique ou morale l’agrément d’auteur de recherches archéologiques. Comme le précise l’art. 243 du CoBAT, la « Région est agréée d’office ». Ainsi plusieurs opérateurs peuvent procéder aux sondages et fouilles préventifs : la cellule archéologique d’urban.brussels et des opérateurs publics ou privés agréés par la Région.

Une première particularité : un financement régional de l’archéologie préventive

Un financement public rendu possible par un faible nombre d’interventions annuelles

Si en moyenne 130 clauses archéologiques sont imposées chaque année dans les permis de construire, un certain nombre d’entre eux n’aboutissant pas, c’est une quarantaine d’opérations d’archéologie préventive qui sont réalisées chaque année dans la Région^[2]. Deux tiers d’entre elles environ concernent l’exploration du sous-sol, en particulier en périphérie nord du centre historique de Bruxelles, qui regroupe quant à lui la plupart des autres opérations, notamment des études de bâti. Une importante fouille (parking 58) a toutefois eu lieu en 2019 dans le cœur historique de Bruxelles, à l’occasion de la transformation d’un parking en bâtiments pour les services municipaux. Une partie de ces opérations sont réalisées directement par les agents de la cellule archéologique. Il s’agit notamment d’opérations de suivi de travaux ou d’études d’archéologie du bâti. C’est également le cas de la fouille du parking 58. Les autres opérations sont confiées à un opérateur agréé après passation d’un marché public. Plusieurs critères prévalent au recours à l’une ou l’autre des solutions, et en particulier le plan de charge de l’équipe de la cellule régionale, le délai dans lequel l’opération doit être réalisée (puisqu’il faut compter au minimum trois mois dans le cadre d’un marché public tandis qu’une opération en interne peut commencer immédiatement) ou la disponibilité du site (si des démolitions doivent avoir lieu, par exemple, faire coïncider les plannings des différents intervenants est de fait plus compliqué). Une intervention en interne offre ainsi une plus grande souplesse en particulier en termes de réactivité et de délais d’intervention. Cependant, cette équipe étant réduite et devant assumer de nombreuses autres missions (instruction des dossiers d’urbanisme, contact avec les aménageurs, etc.), elle ne peut prendre en charge que les petites opérations.
L’élaboration d’un marché public étant néanmoins également chronophage, il semble que ces dernières années la cellule ait privilégié une solution intermédiaire en recourant à des conventions avec d’autres institutions, Université Libre de Bruxelles, musées royaux d’Art et d’Histoire, etc., pour l’épauler dans ces interventions. Ainsi, si des marchés publics ont été montés pour respectivement sept et huit opérations en 2015 et 2016, ce fut le cas de seulement quatre projets en 2017, deux en 2018 et un seul en 2019. Le budget mis en œuvre dans le cadre des conventions est d’environ 1 M € par an depuis 2017, tandis que le budget lié aux marchés publics des fouilles réalisées par des opérateurs agréés est passé de plus de 650 000 € en 2015 à seulement un peu plus de 50 000 € en 2019 (S. Modrie, comm. pers.).

Avantages et inconvénients du système bruxellois par rapport au système français

Parmi les avantages que nous avons directement pu observer pendant notre stage, le plus important nous semble être celui du rapport entre les aménageurs et les archéologues et, par là, de l’image de l’archéologie préventive. En effet, dès lors qu’il n’est pas question d’argent dans les discussions, les aménageurs apparaissent plus facilement enclins à accepter les mesures d’archéologie préventive. Les archéologues sont ainsi vus avant tout comme des alliés, essayant d’anticiper au maximum leurs opérations afin de ne pas peser sur les délais de construction. Afin de raccourcir ces délais, les aménageurs sont même parfois prêts à mettre la main au porte-monnaie en apportant leur soutien logistique aux archéologues (en faisant appel à leurs propres partenaires pour ce qui concerne les moyens mécaniques de la fouille, par exemple).
On peut néanmoins s’interroger sur les risques d’un tel désengagement des aménageurs dans le financement de l’archéologie préventive. En effet, en France, il est assez courant que des aménageurs renoncent à leur projet ou le modifient du fait de coûts trop importants impliqués par les fouilles. Si cela contribue à tendre les relations entre archéologues et aménageurs, cela permet aussi d’éviter une trop importante consommation du patrimoine archéologique et sa destruction par la fouille. Il n’existe ainsi pas en Région Bruxelles-Capitale de dispositif comparable au système français de la modification de consistance de projet (art. R523-15 du Code du patrimoine), sorte de compromis qui permet aux aménageurs de modifier leur projet afin de limiter leur impact sur les vestiges archéologiques et, par là, d’éviter tout ou partie des fouilles. Il nous semble néanmoins que nous manquons aujourd’hui de recul pour évaluer la conservation à long terme des sites concernés par ce type de mesures. En outre, les critères d’abandon ou de modification des projets par les aménageurs en France sont donc d’ordre financier et non scientifique, ce qui est loin d’être satisfaisant.
Pour autant, force est donc de constater qu’en Région Bruxelles-Capitale tous les sites identifiés comme nécessitant la mise en œuvre de mesures d’archéologie préventive seront détruits et, étant donné l’urbanisation croissante que connaît la Région, on peut s’interroger sur ce qu’il restera aux générations futures.

Une seconde particularité : une cellule régionale présente à toutes les étapes de la chaîne opératoire de l’archéologie préventive

Une autre spécificité qui peut étonner au regard du système français est la pluralité des missions de la cellule archéologique régionale, qui couvre l’ensemble des étapes de la chaîne opératoire de l’archéologie préventive, de l’instruction des dossiers d’urbanisme, à la réalisation des opérations d’archéologie préventive et au contrôle de leur bon déroulement. Au contraire, en France, la réalisation des opérations est séparée des prescriptions et du contrôle de leur mise en œuvre, avec d’un côté les opérateurs publics ou privés d’archéologie préventive et de l’autre les service régionaux de l’Archéologie.

Avantages et inconvénients de ce système

L’inconvénient majeur de ce fonctionnement réside naturellement dans le fait que la cellule archéologique se retrouve à la fois juge et partie dans l’évaluation des opérations qu’elle a elle-même réalisées. Cela ne semble toutefois pas poser de problème ni aux agents de la cellule archéologique régionale, ni à ceux des autres opérateurs. Un avantage indéniable en revanche concerne l’importante réactivité de la cellule. Cette souplesse permet ainsi par exemple à la cellule de réaliser des suivis de travaux, opérations qui posent souvent problème en France en raison des délais d’intervention généralement très courts et de l’absence de cadre législatif prévoyant leur financement. La réalisation des opérations internes évite par ailleurs une déconnexion des contraintes du terrain parfois reprochée en France aux agents des service régionaux de l’Archéologie.

Conclusion

Les quelques semaines que nous avons passées au sein de la cellule archéologique de la Région Bruxelles-Capitale nous ont ainsi permis d’interroger certains choix législatifs faits en France. Cependant, si certaines particularités du fonctionnement bruxellois nous ont paru intéressantes, en particulier le fait de ne pas faire porter le coût de l’archéologie préventive sur les aménageurs, ce système présente autant d’avantages et d’inconvénients que le système français et sont de toute façon difficilement applicables à l’échelle d’un pays comme la France. Il reste toutefois intéressant de conserver en tête qu’aucun des systèmes n’est idéal et de ne pas perdre de vue les forces et faiblesses du fonctionnement français dans l’exercice prochain de nos missions en service régional de l’Archéologie.

Auteur

Aude CHEVALLIER
Conservatrice du patrimoine, promotion Hugo-Pratt, service régional de l’Archéologie (Drac CVL).

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[1] Ann DEGRAEVE, « Le passé vu sous un nouveau prisme. L’archéologie dans la Région de Bruxelles-Capitale », Bruxelles patrimoines, n° 17, vol. 1, 2015, p. 7-21.

[1] Ann DEGRAEVE, « Le passé vu sous un nouveau prisme. L’archéologie dans la Région de Bruxelles-Capitale », Bruxelles patrimoines, n° 17, vol. 1, 2015, p. 7-21.

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