Les zones de présomption de prescription archéologique (ZPPA). Contestation et conformité d’un outil juridique et réglementaire dans les Pyrénées-Orientales (66)
Note de droit établie dans le cadre des enseignements en droit du patrimoine dispensés à l’Institut national du patrimoine, nourri d’un stage effectué au service régional d’Archéologie (SRA) d’Occitanie, de juillet à novembre 2024.
Genèse du sujet
La région Occitanie, et notamment sa partie orientale correspondant à l’ancienne région Languedoc-Roussillon, a fait de longue date l’objet d’une politique de zonages archéologiques. Le nombre de zones de présomption de prescription archéologique (ZPPA) y est élevé dans chacun des cinq départements (Aude, Gard, Hérault, Lozère, Pyrénées-Orientales) [fig. 1], à l’exception notable de la Lozère qui, des cinq, est le département qui présente le moins d’opérations d’aménagement du territoire, et qui génère donc peu d’activité d’archéologie préventive. Cette politique de zonage s’est construite progressivement et à l’échelle de l’ensemble du service. Cela explique que certains phénomènes archéologiques d’envergure régionale – notamment la via Domitia – aient bénéficié d’un suivi important et soient aujourd’hui presque totalement intégré dans des ZPPA à travers l’ensemble des départements concernés – selon des modalités toutefois particulières d’un département à l’autre, en fonction des agents chargés du territoire.

figure 1. Localisation des ZPPA dans l’est de la région Occitanie (extrait de l’Atlas des patrimoines, consulté le 02 janvier 2025).
Au-delà de ce constat positif sur la manière dont le service s’est largement emparé d’un outil juridique et réglementaire fourni par le Code du patrimoine, il convient de rappeler brièvement le fait générateur de ce sujet de droit. Le département des Pyrénées-Orientales permet de mettre en lumière les enjeux juridiques, réglementaires et opérationnels qui entourent les ZPPA de deux manières différentes. Le premier sujet s’attache à la commune de Perpignan, qui a fait l’objet en 2003 d’un arrêté de zonage[1]. Deux particularités distinguent celui-ci : l’ensemble du territoire communal est intégré à une zone élargissant les normes de saisine, et l’arrêté est antérieur à la loi du 1er août 2003 relative à l’archéologie préventive créant les ZPPA. Le second sujet concerne le territoire des Pyrénées-Catalanes, communauté de communes située dans le pays du Capcir, qui a fait en 2020 l’objet d’une série d’arrêtés portant création de ZPPA sur les différentes communes la composant. Tous ces arrêtés ont été contestés par les communes concernées ou l’intercommunalité devant le tribunal administratif, qui a dû se prononcer sur la légalité de ces arrêtés [annexe].
À travers ces deux cas de figure très différents, se pose donc la question de la pertinence scientifique, juridique et procédurale de ces arrêtés sur le plan scientifique, mais aussi au regard du droit et des procédures. In fine, c’est donc la nature même de cet outil qui est interrogée. Aussi nous demanderons-nous comment la jurisprudence constituée par ces cas d’étude permet d’éclairer les critères de la conformité d’un arrêté portant création d’une ZPPA.
La transposition des anciens outils de zonage dans la nouvelle réglementation : l’exemple de Perpignan
Le premier cas d’étude n’est pas le plus épineux. Il permet néanmoins de rendre compte des questions de transposition dans de nouvelles dispositions réglementaires d’outils plus anciens. En juin 2003, l’arrêté de zonage concernant la commune de Perpignan est pris en vertu de la loi n° 2001‑89 du 17 janvier 2001 modifiée relative à l’archéologie préventive, mais aussi et surtout en vertu du décret n° 2002‑89 du 16 janvier 2002, pris pour l’application de la loi n° 2001‑44 du 17 janvier 2001, relatif aux procédures administratives et financières en matière d’archéologie préventive. Ce dernier énonce notamment :
Les opérations d’aménagement, de construction d’ouvrages ou de travaux qui, en raison de leur localisation, de leur nature ou de leur importance, affectent ou sont susceptibles d’affecter des éléments du patrimoine archéologique ne peuvent être entreprises qu’après accomplissement des mesures de détection et, le cas échéant, de conservation ou de sauvegarde par l’étude scientifique définies par la loi du 17 janvier 2001 susvisée. Entrent à ce titre dans le champ d’application de l’alinéa précédent, sans préjudice de l’application des articles 4 et 5 :
1° Lorsqu’ils sont effectués dans des zones géographiques déterminées par arrêté du préfet de région en fonction des informations scientifiques conduisant à envisager la présence d’éléments du patrimoine archéologique, ou lorsqu’ils portent sur des emprises au sol supérieures à un seuil fixé dans les mêmes formes, les travaux dont la réalisation est subordonnée :
- à un permis de construire en application de l’article L. 421‑1 du Code de l’urbanisme ;
- à un permis de démolir en application des articles L. 430-1 et L. 430‑2 du même code ;
- à une autorisation d’installations ou de travaux divers en application des articles R. 442-1 et R. 442-2 du même code.
(Décret n° 2002‑89 du 16 janvier 2002, art. 1.)
On le voit, l’économie générale de ce régime est semblable à celle qui prévaudra quelques mois plus tard dans la loi du 1er août 2003, modifiant la loi de 2001, instituant notamment par son article 3 les zones de présomption de prescription archéologique :
Après le premier alinéa de l’article 3 de la loi n° 2001‑44 du 17 janvier 2001 précitée, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « Dans le cadre de l’établissement de la Carte archéologique, l’État peut définir des zones où les projets d’aménagement affectant le sous‑sol sont présumés faire l’objet de prescriptions archéologiques préalablement à leur réalisation. »
(Loi n° 2003‑707 du 1er juillet 2003, art. 3.)
Le principe général reste donc le même : l’État peut définir des zones à l’intérieur desquelles les projets d’urbanisme affectant le sous‑sol sont présumés faire l’objet de prescriptions d’archéologie préventive. Lesdits projets doivent par conséquent lui être soumis par les services instructeurs concernés pour examen et prescription de mesures conservatoires éventuelles. La création a posteriori d’un outil réglementaire construit sur les mêmes bases qu’un dispositif antérieur ne semble donc pas causer la nullité de tout arrêté pris en application du plus ancien des deux.
Ce principe est d’ailleurs confirmé par la jurisprudence : un arrêt du tribunal administratif de Besançon en date du 7 décembre 2006 confirme en effet que les « zones de saisine produisent désormais les effets des zones de présomption de prescription archéologique[2] ». Dans ce cas de droit, la Ville de Belfort tentait d’obtenir l’abrogation de l’arrêté de zonage pris en date du 11 juillet 2003, visant la loi du 17 janvier 2001 et le décret d’application du 16 janvier 2002, tous deux en vigueur au moment où fut pris l’arrêté. Le juge administratif considère en effet que « l’intervention du décret n° 2004‑490 du 3 juin 2004, et plus spécialement de son article 5 précité qui prévoit une procédure de consultation de la commission interrégionale de la recherche archéologique, la mise en place d’une Carte archéologique nationale à partir des zones de prévention archéologique arrêtées par les préfets de région et des formalités de publicité des arrêtés préfectoraux moins nombreuses que celles prévues antérieurement par le décret du 16 janvier 2002 ne saurait, par elle‑même, constituer un changement dans les circonstances de droit de nature à affecter la légalité de l’arrêté du préfet de la région Franche-Comté du 11 juillet 2003 pris avant l’entrée en vigueur du décret du 3 juin 2004[3] », la requête en annulation portée par la Ville de Belfort contre l’arrêté de zonage doit être rejetée. L’arrêté de zonage est donc bien applicable malgré la modification du régime de zonage.
Pourtant, en détaillant la manière dont est élaboré le zonage archéologique de Perpignan, on peut s’interroger sur l’efficacité opérationnelle de cet arrêté et sur son appréhension par les services instructeurs qui ont eu la charge de son application. L’arrêté prend en référence trois visas : la loi de 2001 et le décret d’application de 2002 déjà mentionnés précédemment, ainsi que le Code de l’urbanisme pour les aspects relatifs aux autorisations d’urbanisme. Les considérants sont au nombre de deux, et sont somme toute assez imprécis :
Considérant que la commune de Perpignan est riche en vestiges archéologiques concernant l’ensemble des périodes chronologiques (paléolithique, néolithique, protohistoriques, antiques (Ruscino) médiévaux et modernes), secteur sauvegardé, villages médiévaux répartis sur l’ensemble du territoire de la commune, connus depuis de nombreuses années grâce au travail de son équipe archéologique municipale et aux différents travaux d’intervenants qualifiés (CNRS, INRAP, SDA, universitaires et bénévoles) ; Considérant que l’ensemble des sites connus sont bien localisés.
L’arrêté mentionne ensuite deux cas de saisine :
- les dossiers d’urbanisme concernant « une zone géographique » telle que prévue par le décret n° 2002‑89 ;
- les dossiers d’urbanisme d’une emprise au sol supérieure à 10 000 m² situés dans l’ensemble du territoire de la commune.
Cela permet donc a priori de distinguer une situation claire : les dossiers de demande de permis de construire, de démolir et d’autorisation d’installations ou travaux divers doivent être transmis aux services de l’État pour prescription archéologique éventuelle s’ils sont d’une emprise supérieure à 10 000 m² ou s’ils sont compris dans la zone géographique définie en annexe. La carte annexée [fig. 2] apporte néanmoins une confusion en ce qu’elle crée deux types de zones géographiques :
- l’une, consistant en l’intégralité du territoire communal, pour des travaux supérieurs à 1000 m² (et non plus 10 000 m²) ;
- l’autre, dans laquelle l’intégralité des travaux susdits doivent être soumis à un avis des services de l’État, quelle que soit leur superficie.

figure 2. Carte annexée à l’arrêté n° 030400 bis du 25 juin 2003 portant création d’un zonage archéologique au titre du décret n° 2002 89 pour la commune de Perpignan, préfecture de la région Languedoc-Roussillon.
On pourrait donc incriminer une simple coquille typographique, mais le document ayant valeur légale et le dispositif réglementaire du zonage autorisant justement la mise en place de seuils distincts entre plusieurs zones, cette première zone se substitue donc de fait à l’article 3 de l’arrêté, le rendant caduque. On doit donc admettre que cet arrêté est loin d’offrir la clarté nécessaire à tout texte légal ou réglementaire[4]. Du point de vue scientifique maintenant, on peut s’interroger sur la légitimité de cet arrêté qui intègre la totalité d’une commune aussi vaste que Perpignan à une zone de présomption de prescription archéologique, d’autant plus au regard de considérants non spécifiés. Les différentes zones définies « sans seuil (tous travaux) » – plus de soixante‑dix au total pour la seule commune de Perpignan – ne sont pas justifiées individuellement dans l’arrêté, et le considérant ne cite aucune entité archéologique précisément, à l’exception du site de Ruscino. Les importantes campagnes de prospections menées sur le territoire de la commune ont certes livré de nombreux sites potentiels, justifiant une telle concentration de ZPPA, mais cela ne transparaît ni directement ni clairement dans les considérants de cet arrêté.
On peut donc s’interroger sur la fragilité juridique potentielle d’un tel arrêté, et ce à différents titres : 1/ la confusion entraînée par des articles contredits par le document annexe d’abord, 2/ l’ampleur du zonage ainsi arrêté ensuite, 3/ l’assise scientifique peu précisée dans le texte de l’arrêté enfin.
L’opposition aux arrêtés de zonage archéologique de la communauté de commune des Pyrénées-Catalanes
Les cas judiciaires permettant d’établir une jurisprudence solide à même de définir les critères de conformité d’un arrêté de zonage archéologique semblent rares. La jurisprudence du tribunal administratif de Besançon citée précédemment montre néanmoins que certaines communes ont tenté d’obtenir, pour différentes raisons, l’annulation d’arrêtés de zonage. Plus récemment, différents arrêtés créant des ZPPA pris pour plusieurs communes des Pyrénées-Orientales ont été soumis à l’examen du juge administratif. L’avis de ce dernier est donc utile pour guider les préfectures de région dans la rédaction d’arrêtés de ZPPA juridiquement solides.
En 2020, la préfecture de la région Occitanie prend vingt-quatre arrêtés de zonages archéologiques pour des communes des Pyrénées-Orientales, dont sept concernant la seule communauté de communes de Pyrénées-Catalanes : Les Angles, Bolquère [fig. 3], Eyne, Font‑Romeu-Odeillo-Via, Formiguères, La Llagonne et Matemale. Jusqu’alors, ce territoire avait peu été confronté aux enjeux de l’archéologie préventive : peu d’opérations avaient été prescrites par l’État, et seule Font‑Romeu-Odeillo-Via bénéficiait alors d’un arrêté de zonage, datant de 2014 et révisé à cette occasion. L’accroissement des aménagements a néanmoins conduit le SRA à mener une politique de zonage archéologique, alors que l’investissement scientifique avait déjà permis de livrer des données particulièrement intéressantes. Ce territoire avait déjà fait l’objet d’importants travaux de prospections alimentant la Carte archéologique nationale d’un grand nombre d’entités archéologiques. Enfin, les opérations d’archéologie préventive qui y avaient été conduites dans les années 2000 avaient permis d’identifier un champ d’investigation particulièrement propice[5].

figure 3. Carte annexée à l’arrêté n° 76 2020 0710 du 11 août 2020 portant création d’une zone de présomption de prescription archéologique pour la commune de Bolquère, préfecture de la région Occitanie.
Au début de l’année 2021, les sept communes concernées par ces arrêtés de zonage déposent conjointement des mémoires auprès du tribunal administratif de Montpellier en vue d’obtenir l’annulation des arrêtés préfectoraux portant création des ZPPA. Elles sont accompagnées en cela par la communauté de communes, qui dépose un mémoire similaire et formule, comme les communes, une demande de médiation. Cette dernière est rejetée par la préfecture de région, et un mémoire en défense est établi par les services de la direction des Affaires culturelles (Drac) pour chacun des sept dossiers concernés.
Les éléments juridiques motivant la démarche des collectivités territoriales attaquent tant le fond que la forme des arrêtés portant création des ZPPA :
- Il y aurait un défaut de régularité dans la publicité des délégations de signature, et la signature des décisions portant création de ZPPA ne serait pas susceptible d’être déléguée à un directeur régional des Affaires culturelles.
- Le code des relations entre le public et l’administration ne serait pas respecté, notamment touchant l’obligation de motivation prévue à l’article L. 211‑5, arguant que l’intérêt au titre de l’archéologie de différentes zones n’est pas suffisamment individualisé.
- La création de zones dans des secteurs non susceptibles de générer des autorisations au titre de l’urbanisme consisterait une « erreur manifeste d’appréciation ».
- La proportion du territoire concerné (un quart du territoire communal pour la seule zone n° 1 de la commune des Angles, par exemple) est enfin remise en cause dans un certain nombre de requêtes.
L’ensemble de ces considérations sont intégralement écartées par le juge administratif, confortant donc l’arrêté de la Drac. Nous ne nous attarderons pas outre mesure sur le premier point, se rapportant aux questions de délégation de signature et de publicité de celles‑ci. Les sept cas exposés ici n’ont en effet pas permis de mettre en exergue d’irrégularité manifeste retenue par le juge, car la délégation de signature au profit du directeur régional des Affaires culturelles de la région Occitanie, donnée par le préfet de la région Occitanie, couvre « l’ensemble des actes relatifs à l’application des dispositions législatives et réglementaires en matière d’archéologie (Livre V du Code du patrimoine[6] ». La signature d’arrêté de création de ZPPA par le directeur régional des Affaires culturelles est donc bien régulière. L’argument des requérants, à savoir que « les décisions portant création de zones de présomption de prescriptions archéologiques ne figurent pas parmi les actes susceptibles de relever du régime de délégation de signature donnée à un directeur régional des Affaires culturelles[7] », n’est donc guère solide car, d’une part l’arrêté préfectoral portant délégation de signature au directeur régional définit avec une « précision suffisante l’objet et l’étendue des compétences auxquelles elle s’applique[8] » (aussi larges soient ces compétences), et d’autre part les décisions portant création de ZPPA figurent bel et bien parmi les actes susceptibles de relever du régime de délégation de signature donnée à un directeur régional des Affaires culturelles.
Les trois points suivants présentent un intérêt indéniablement plus grand, en ce qu’ils interrogent la nature juridique et la portée des ZPPA. Parmi eux, le sujet de la motivation et de l’individualisation des différentes zones créées a fait l’objet d’une attention particulière de la part du tribunal administratif. La nature même de cet acte réglementaire n’a « pas à être motivé en application des dispositions des articles L. 211‑2 et L. 211‑5 du Code des relations entre le public et l’administration[9] », permettant a priori d’ôter à l’administration toute obligation quant à la motivation apportée dans l’arrêté. Une bonne explication des motivations juridiques demeure néanmoins vertueuse et dans l’intérêt de l’administration en vue d’une bonne acceptation et mise en œuvre des actes réglementaires de la part des services instructeurs en charge de leur application. On note toutefois par plusieurs aspects que le juge administratif, loin d’écarter les enjeux scientifiques de l’archéologie préventive, y attache au contraire une importance cruciale. Ainsi, dans le jugement rendu au sujet de la ZPPA de la commune des Angles, le juge précise bien qu’il « n’est pas contesté par la requérante que dans les zones NL ou NTvb du PLU, concernées par les zones n° 2 et n° 3 [de l’arrêté de zonage], l’implantation d’équipements collectifs et de service public ou des constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et forestière peuvent être projetées. Il n’est pas davantage contesté que les zones n° 2 et n° 3 recouvrent huit sites archéologiques recensés sur la base Patriarche du Service régional d’archéologie et que, contrairement à ce que soutient la requérante, la présence humaine dans ces zones de montagne pyrénéenne depuis la préhistoire et la protohistoire y est très ancienne[10] ». Plus loin, le juge s’appuie bien sur la présence d’un « vieux village, une zone humide et plusieurs lambeaux de terrasses alluviales favorables à l’implantation humaine[11] » dans la zone de présomption n° 1 pour écarter la requête de la commune des Angles, qui dénonçait la trop grande surface recouverte par cette zone.
Cette même décision du tribunal administratif de Montpellier est particulièrement éclairante quant aux enjeux qui entourent la superposition du droit de l’urbanisme et de celui du patrimoine en matière de ZPPA. Le juge a ainsi conforté l’appréciation que faisait la préfecture de la région Occitanie du Code du patrimoine et du Code de l’urbanisme, à savoir que le régime de la ZPPA n’est pas incompatible avec les zones naturelles (N) ou agricoles (A) du plan local d’urbanisme (PLU) :
Il résulte par ailleurs des dispositions précitées de l’article R. 523-5 du Code du patrimoine qu’indépendamment du classement de ces secteurs en zone naturelle, certains travaux énumérés par ces dispositions doivent faire l’objet d’une déclaration préalable auprès du préfet de région lorsqu’ils ne sont pas soumis à une autorisation d’occupation et qu’ils ne sont pas précédés d’une étude d’impact en application de l’article L. 122‑1 du Code de l’environnement[12].
Y compris dans ces zones N ou A, par exemple, divers projets peuvent être soumis à des permis de construire, d’aménager ou de démolir ou à une décision de réalisation de zone d’aménagement concerté, et doivent dès lors être transmis à la préfecture de région au titre de l’article R. 523‑5 du Code du patrimoine. Ces projets sont définis notamment par les articles R. 151‑22 à R. 151‑25 du Code de l’urbanisme. De fait, si la consultation du PLU est d’une aide incontestable en vue de définir des zones de présomption de prescription archéologique, il reste néanmoins nécessaire d’intégrer également les zones « non constructibles » dans les ZPPA car les atteintes au sous‑sol ou au bâti n’en demeurent pas moins possibles. Ainsi, est argumenté par le juge administratif le rejet de l’argument du requérant, selon qui la création de tels zonages dans des secteurs non susceptibles de générer des autorisations au titre de l’urbanisme constituerait une « erreur manifeste d’appréciation ».
Enfin, le dernier pan de l’argumentaire porté par les communes de Pyrénées-Catalanes, concernant la proportion du territoire concerné par ces arrêtés de zonage, est lui aussi battu en brèche par les différents jugements rendus par le tribunal administratif de Montpellier sur les plans juridiques et scientifiques. L’argument fondé sur le droit est à lire d’abord en creux. Les différentes décisions prises par le tribunal pour les communes des Angles[13], Bolquère[14], Eyne[15] et Font‑Romeu-Odeillo-Via[16] ne réfèrent à aucune disposition législative ou réglementaire particulière pour rejeter la demande formulée par les communes concernées d’une réduction de ces zones. Là encore, l’argumentation repose essentiellement sur des fondements scientifiques : la présence de données enregistrées dans la Carte archéologique nationale d’abord, mais aussi l’existence de contextes géomorphologiques particulièrement favorables à la bonne conservation de vestiges d’occupation humaine. L’avancée des programmes de recherche à l’échelle régionale est reprise à son compte par le juge, confortant la position de la préfecture de région et l’expertise scientifique des agents du Service régional de l’archéologie. Par ailleurs, pour revenir sur l’absence d’argument fondé sur une base juridique, cela traduit immanquablement l’absence dans la réglementation de quelconque disposition se rapportant à la superficie ou à la proportionnalité des ZPPA au regard de l’étendue du territoire communal. Une ZPPA n’est en effet ni une servitude d’utilité publique (Code de l’urbanisme, R. 151‑51 à R. 151‑53), ni une servitude d’urbanisme (Code de l’urbanisme, L. 112‑1 à L. 112‑17), contrairement à l’interprétation qui peut parfois en être faite. S’il existe bien un principe de proportionnalité dans le cadre de servitudes, l’application de cette notion au cas qui nous intéresse ici demeure impossible[17], rendant de fait cet argument inopérant. In fine, il n’y a donc pas de contrainte portant sur la taille d’une ZPPA au regard de la superficie de la commune concernée, pour peu qu’elle soit justifiée par des enjeux scientifiques.
Que retenir de cette jurisprudence sur la nature de la ZPPA et sa justification ?
Indubitablement, les sept jugements rendus par le tribunal administratif de Montpellier en 2022 complètent le droit d’une jurisprudence solide, et éclairent le régime juridique des ZPPA. Surtout, les décisions du juge administratif donnent à voir les potentielles fragilités d’un arrêté préfectoral portant création d’une ZPPA. Elles sont finalement peu nombreuses, au‑delà des enjeux de formalisme qu’imposent la rédaction et la signature d’un acte administratif. Les premiers éléments examinés concernent d’ailleurs les questions de compétence du signataire et de régularité de publication de l’arrêté. Ensuite, les ZPPA n’étant soumises qu’à peu de contraintes réglementaires, il est a priori difficile de les remettre en cause en attaquant leur superficie, leur adéquation avec les enjeux des plans locaux d’urbanisme, ou même leur défaut de motivation scientifique. Pour autant, le soin minutieux avec lequel le juge administratif a examiné dans ce cas les justifications scientifiques suffit à démontrer qu’il convient d’accorder une attention égale à la définition des zones ainsi arrêtées.
Pour répondre aux questions que soulevaient encore l’arrêté de zonage de Perpignan de 2003, les erreurs formelles ou les imprécisions potentielles entachant sa clarté portent bien en elles des motifs potentiels de fragilité. Pour le reste, le fait que la commune tout entière de Perpignan soit intégrée à une zone de présomption de prescription archéologique n’est pas attaquable en soi, car il n’existe pas d’élément juridique à même de restreindre la surface d’une zone. De plus, la question d’une « erreur manifeste d’appréciation » pourrait être facilement évacuée par les très nombreuses entités archéologiques enregistrées dans la Carte archéologique nationale sur le territoire communal. Par ailleurs, l’absence de justification scientifique des zones ainsi créées ne semble pas être une cause suffisante d’annulation de l’acte administratif – tout au plus, un juge pourra s’assurer de la bonne appréciation des services de l’État. Les enjeux scientifiques, la nécessaire mise à jour des données scientifiques fournies par plus de vingt années de recherches archéologiques, la prise en compte également des évolutions du territoire communal au gré des aménagements continus et la refonte du PLU sont autant d’arguments justifiant que soit révisé un arrêté aussi ancien. Sa révision serait donc utile pour faciliter son application par les services instructeurs et le mettre en conformité avec l’actualisation des politiques de prescription archéologiques des services de l’État. Pour autant l’arrêté de zonage pris en 2003 pour la commune de Perpignan reste tout à fait valide.
Outil réglementaire devenu aujourd’hui incontournable pour la mise en œuvre des politiques de prescription d’archéologie préventive, la ZPPA s’avère ainsi être un dispositif juridiquement fort et difficile à contester devant un tribunal administratif. D’autres décisions prises par différents tribunaux administratifs montrent que les ZPPA sont régulièrement confortées après avoir été remises en causes par des tiers, collectivités territoriales ou particuliers. Le tribunal administratif de Besançon avait ainsi rejeté la requête de la commune de Belfort contre l’arrêté de zonage archéologique pris par la préfecture de région[18], de la même manière que le tribunal de Strasbourg avait, en 2010, validé le principe d’une zone archéologique avec un seuil à 50 mètres carrés[19]. Ces nouvelles décisions viennent donc s’ajouter à d’autres antérieures et confirment la solidité juridique d’un outil réglementaire facilement adaptable aux divers contextes archéologiques et urbanistiques. Il faut toutefois souligner l’enjeu de communication et d’acceptation qui entoure ce dispositif. Sa mise en œuvre impacte les services instructeurs qui en ont la charge, en imposant un accroissement des transmissions de dossiers pour examen par les services régionaux de l’archéologie[20]. Au‑delà, les communes peuvent également y voir un risque accru de prescriptions d’opérations d’archéologie préventive, impactant le dynamisme de l’aménagement territorial. Mais puisque les services de l’État peuvent s’autosaisir de tout dossier concernant un projet en cours susceptible d’affecter les éléments du patrimoine archéologique (Code du patrimoine, R. 523‑7), il y a au contraire un enjeu fort pour toutes les parties concernées à anticiper au mieux ces démarches et les éventuelles contraintes archéologiques. L’un des intérêts de ce dispositif étant justement d’éviter des prescriptions archéologiques non prévues ou tardives, il est nécessaire qu’il soit accepté par les services instructeurs et facilement utilisable par eux. Une présentation des projets de ZPPA aux acteurs concernés, élus et services instructeurs, pourrait justement en permettre une meilleure compréhension, et éviter de fastidieux contentieux administratifs[21].
Pierre FALLOU
élève conservateur du patrimoine, spécialité archéologie, promotion Champollion (2024-2025).
Annexe. Liste des décisions du tribunal administratif de Montpellier concernant les ZPPA de la communauté de communes de Pyrénées-Catalanes
Commune des Angles
TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2004835, Commune des Angles c/ Préfecture de la région Occitanie
TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005030, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie
Commune de Bolquère
TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005031, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie
Commune de Eyne
TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005032, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie
Commune de Font-Romeu-Odeillo-Via
TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005033, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie
Commune de Formiguères
TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005034, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie
Commune de La Llagone
TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005035, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie
Commune de Matemale
TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005036, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie
[1] Préfecture de la région Languedoc-Roussillon, arrêté n° 030400 bis du 25 juin 2003.
[2] Suzanne SPRUNGARD (dir.), Code du patrimoine. Annoté et commenté, 4e édition, Paris, Dalloz, coll. « Petits codes Dalloz », 2020, p. 241.
[3] Tribunal administratif (TA) Besançon, 7 décembre 2006, n° 0500067, Ville de Belfort c/ Préfecture de la région Franche-Comté.
[4] Conseil constitutionnel, n° 2001‑455 DC.
[5] Voir entre autres : Julien VIAL, « Le pla de la Creu à Bolquère (Pyrénées-Orientales). Occupation et mise en culture d’un versant de moyenne montagne au cours du premier âge du Fer, en Cerdagne », rapport final d’opération de fouille archéologique, Inrap Méditerranée, 2009.
[6] PRÉFECTURE DE LA RÉGION OCCITANIE, « R. 76‑2020-01-08‑005, arrêté de délégation de signature de M. Michel ROUSSEL DRAC, art. 1 », publié au recueil des actes administratifs, n° R76‑2020‑007, le 11 janvier 2020.
[7] TERRITOIRES AVOCATS, « Mémoire introductif d’instance, tribunal administratif de Montpellier, affaire La Llagonne / Préfet région Occitanie », 6 novembre 2020, p. 7.
[8] Ibid, p. 7.
[9] TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2004835, Commune des Angles c/ Préfecture de la région Occitanie, p. 4.
[10] Ibid., p. 4.
[11] Ibid., p. 5.
[12] TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005035, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie, p. 4.
[13] TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2004835, Commune des Angles c/ Préfecture de la région Occitanie, p. 5.
[14] TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005031, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie, p. 5.
[15] TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005032, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie, p. 4.
[16] TA Montpellier, 9 février 2022, n° 2005033, CC des Pyrénées-Catalanes c/ Préfecture de la région Occitanie, p. 5.
[17] On trouve essentiellement le principe de proportionnalité dans le cadre de servitudes imposées par une sanction judiciaire, ce qui n’a à l’évidence pas de lien juridique avec l’affaire qui nous importe ici.
[18] TA Besançon, 7 décembre 2006, n° 0500067, Ville de Belfort c/ Préfecture de la région Franche-Comté.
[19] TA Strasbourg, 20 avril 2010, n° 0605005, M. et Mme C. Baumgarten et al.
[20] Alors même que le déploiement de Patronum facilite grandement la transmission pour instruction par les SRA des dossiers d’urbanisme en fonction des zonages.
[21] Une décision récente du tribunal administratif de Montreuil est pourtant venue fragiliser ce dispositif. Dans un jugement rendu en mars 2025, l’annulation d’un arrêté de prescription de diagnostic d’archéologie préventive a mis en évidence deux éléments : d’abord que le juge peut se prononcer sur le fondement scientifique d’un arrêté, se livrant à une interprétation archéologique contre l’avis même du Service régional de l’archéologie, et ensuite la nécessité de disposer d’outils de prescription solides et motivés pour ne pas risquer l’annulation des procédures. TA Montreuil, 3 mars 2025, n° 2314366, SCCV Diderot c/ Préfecture de la région Île‑de‑France.
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INP (20 octobre 2025). Les zones de présomption de prescription archéologique (ZPPA). Contestation et conformité d’un outil juridique et réglementaire dans les Pyrénées-Orientales (66). Variations patrimoniales. Le carnet de l’INP. Consulté le 6 février 2026 à l’adresse https://doi.org/10.58079/14zdf
